許多國家在工業(yè)化過程中，曾出現(xiàn)了大量困難型城市，包括資源枯竭城市、老工業(yè)城市、產(chǎn)業(yè)衰退城市、產(chǎn)業(yè)單一城市等，各國均制定了若干政策推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和振興發(fā)展。我國也高度重視困難型城市的發(fā)展，“十三五”規(guī)劃明確提出“促進困難地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展”“加大對資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)嚴(yán)重退化等困難地區(qū)的支持力度”。此外，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》《關(guān)于開展東北等困難地區(qū)就業(yè)援助工作的通知》《關(guān)于深入推進實施新一輪東北振興戰(zhàn)略加快推動?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》《東北振興“十三五”規(guī)劃》等政策文件先后出臺，促進“困難型城市”的振興發(fā)展成為新一輪東北地區(qū)振興戰(zhàn)略的重點。

　　目前，新一輪東北振興戰(zhàn)略加速實施、扶持政策密集出臺。新一輪振興戰(zhàn)略標(biāo)本兼治、分類施策，堅持“兩手抓”——“一手”抓重點地區(qū)的創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展，“一手”抓困難型地區(qū)的振興發(fā)展，解決突出矛盾和問題。新一輪東北振興戰(zhàn)略高度重視困難型城市的發(fā)展，圍繞資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退城市、城區(qū)老工業(yè)區(qū)、獨立工礦區(qū)和國有林區(qū)等，實施特殊扶持政策，全力攻堅“困難型城市”，加快實現(xiàn)東北地區(qū)的全面振興。具體來看，已經(jīng)形成以下五條路徑，聚焦實施、集中發(fā)力。

　　積極推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，培育發(fā)展新動能。堅持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心任務(wù)，多策并舉，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級與新興產(chǎn)業(yè)培育并重，“加減乘除”一起做，采用智能技術(shù)改造傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)妥化解鋼鐵、有色、建材等過剩產(chǎn)能，鼓勵地方設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金，積極培育新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。鼓勵資源型城市設(shè)立接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)投資基金，以雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河四大煤城為重點，實施資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型攻堅行動。這有助于推動老工業(yè)城市的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)單一城市多元化發(fā)展，有序推出衰退城市的落后產(chǎn)能，加速資源枯竭城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

　　加快國有企業(yè)改革，推動企業(yè)提質(zhì)增效。要求出臺國有企業(yè)改革專項工作方案，引導(dǎo)中央企業(yè)加大與地方合作力度，加快解決歷史遺留問題，廠辦大集體改革在2017年底前取得實質(zhì)性進展，2018年底前基本完成國企職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交。新一輪戰(zhàn)略還瞄準(zhǔn)了主產(chǎn)企業(yè)，加快推進黑龍江龍煤集團、吉林省煤業(yè)集團、阜新礦業(yè)集團等重點煤炭企業(yè)深化改革，有序退出過剩產(chǎn)能，鼓勵煤炭、有色金屬、鋼鐵、建材等剩余產(chǎn)能“走出去”，積極扶持暫時遇到困難的優(yōu)質(zhì)大中型骨干企業(yè)。這有助于困難型城市的主產(chǎn)企業(yè)輕松上陣，提升內(nèi)在活力、市場競爭力和發(fā)展引領(lǐng)力。

　　加大民生投入，守住民生底線。把保障和改善民生作為困難型城市振興發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，加強職業(yè)培訓(xùn)，幫助就業(yè)困難人員實現(xiàn)就業(yè)，對職工基本養(yǎng)老保險投入實施中央財政傾斜，妥善解決廠辦大集體職工的生活困難和社會保障問題。新一輪戰(zhàn)略提出發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資的手段，重點推動資源枯竭城市及獨立工礦區(qū)、老工業(yè)城市、國有林區(qū)的棚戶區(qū)改造，對困難型城市實施更新改造，加快城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造。以雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河為重點，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，統(tǒng)籌安排富余人員。這有助于困難型城市提高保障民生鏈的正常運轉(zhuǎn)能力，改善城市發(fā)展條件。

　　進一步推動生態(tài)環(huán)境治理，實現(xiàn)綠色發(fā)展。重點圍繞生態(tài)補償、低效用地、工礦廢棄地與沉陷區(qū)治理提供支持。將國有林區(qū)全部納入國家重點生態(tài)功能區(qū)，開展生態(tài)綜合補償和生態(tài)移民試點，支持開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點，推進清潔生產(chǎn)，搞好大氣、水和土壤污染防治，加強生態(tài)保護。加強礦區(qū)生態(tài)和地質(zhì)環(huán)境整治，開展露天礦坑、矸石山、尾礦庫等綜合治理，在中央預(yù)算內(nèi)投資中安排資金推動采煤沉陷區(qū)綜合治理。這有助于東北困難型城市加快綠色發(fā)展，推動生態(tài)文明建設(shè)。

　　加大政府托底的政策扶持。針對資源枯竭、產(chǎn)業(yè)單一城市、衰退地區(qū)和城區(qū)老工業(yè)區(qū)、獨立工礦區(qū)、林區(qū)的特殊困難性，新一輪振興戰(zhàn)略更加重視民生發(fā)展的托底支持，重點提高中央財政的民生托底和省內(nèi)困難地區(qū)運轉(zhuǎn)保障水平，將資源枯竭城市的財力轉(zhuǎn)移支付政策普惠到產(chǎn)業(yè)衰退城市，推動地方政府的債務(wù)置換。這有助于困難型城市防范和化解社會矛盾，凝聚民心。

　?。ㄍ醭山穑袊茖W(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員）